具有革命性意义：从北京设立社建办看社会组织发展大趋势

今年二三月份，我们作为湖北省社会组织课题调研组成员，对广东省、深圳市、上海市和北京市的部分社会组织——主要是民间组织的管理现状进行了专题调研，与当地相关的政府管理部门进行了座谈。在走访国家民政部社团组织管理局时，我们还获得了海口市相关改革的最新经验材料。这些省市的民间组织管理改革在全国是比较领先的，均被民政部列为“观察点”——即由地方自主提出改革创意，自行进行试验探索，上级部门以观察者身份，追踪和评判改革试验的结果。他们的改革各有创树，最早的从2002年就开始摸索，但都似乎存在着某种共同的困惑和缺憾：阻力重重，步子迈不大，诸如取消双重管理、政社分开的改革在具体实施中有许多难以逾越的障碍。而十七大报告中提出的政事分开、政府与市场中介组织分开，因涉及更多的跨行业、跨部门的社会组织，不属于民政系统管辖范畴，改革起来难度更大。在考察的最后一天，我们得知北京新近成立了一个“社建办”作为政府序列部门，专司社会建设、社会组织管理、社会人才队伍建设和社会领域党建，我们重签了回程车票，延期一天专程拜访，收获颇多。

近三十年来，社会组织在世界各国迅速发展，不同的国家有不同的称呼，如非营利组织、非政府组织、公民社会、第三部门等等，其共同特点是不以营利为目的和非政府性。国际上通常把社会分为三大部门，即政府部门、营利部门和非营利部门，这三大部门各具的行政资本、市场资本和社会资本构成整个社会的总资本。第三部门的主要功能是协助政府，向社会提供公共产品，其公益性、互益性和自治性对平衡贫富差别、解决就业问题、稳定社会、和谐发展具有其他两部门不可替代的作用。

在发达国家，这种社会组织形式多样，数量庞大，充满活力。从世界领先的教育和文化机构以及权威的全国性学会，到地方公园俱乐部和社区协会，其国际分类有12种之多，它们构成了社会的微循环系统。分工的专业化和规模的可大可小、运营成本的低廉，使得它们生存和发展的空间极大，大大减少了政府社会管理的经济负担。

在中国，严格地说，还很少有国际上认可的社会组织，但是具有类似社会功能的准社会组织却存在着一个庞大的群体，从现实的管理方式上区分至少有5种：第一种是从计划经济体制下延续下来的事业单位，包括教育、医疗、各种研究机构、新闻出版机构等等；第二种是市场经济的需要新产生的中介组织，包括咨询、培训、经纪、法律、协调、评价、评估、检验、仲裁检验、鉴定、认证、公证律师、会计、收养，专利、商标、企业注册、税务、报关、签证代理、招标、拍卖、职业介绍、婚姻介绍、广告设计等等服务机构，它们分属不同的政府部门直接管理；第三种是90年代初划归民政部门管理的社团、非企业单位和基金会三类民间组织；第四种是有半官方性质的十大人民团体；第五种是居委会和村委会。它们与国际上通常意义上的社会组织的根本区别在于，都由政府主管，而不是纯粹民间自治的社会组织。

这种现状直接导致对外交往和对内管理两种体制障碍。在对外交往上，由于不能和国际通行规则接轨，找不到对等的合作对象，很多交流难以实现。5·12汶川大地震赈灾期间，这一障碍特别突现。国外慈善组织的捐赠因无法在中国找到相应的非政府组织委托监管，捐赠物质几经周折都无法到位。在对内管理上，一方面，大量的民间组织因准入门槛太高，找不到一顶合适的“红帽子”——主管单位——而被或迫游离于政府监管之外处于非法状态，或被迫在工商局登记为企业法人，不利于充分调动民间的私人资源向社会提供公共服务；另一方面，计划经济遗留下来的事业单位既坐赖政府拨款，又打市场经济的招牌收钱，造成整个社会教育、医疗费用不断攀高；另外，由于政社不分、行政干预，大量的中介组织与权利机构和官员共同参与寻租，成为腐败的一个重要社会根源。中国社科院2009年《社会中介组织的腐败状况与治理对策研究》指出：中介组织有三大腐败行为：行贿、洗钱、侵吞国有资产。按照国际货币基金组织的统计数字，中国每年洗钱数量高达2000~3000亿元人民币，其中相当一部分是贪污腐败分子伙同中介机构共同“漂洗”出来的。

由此可见，社会组织管理的改革势在必行，而改革的方向就是政社分开，摘掉“红帽子”，比照当年国企改民营的路子，与政府脱钩、断奶。只有全面实现了社会组织管理的改革，社会三大部门的关系才能得到彻底地理顺和厘清，整个社会结构的重新整合才能最后完成。

前三十年的改革开放，主要立足点是以经济建设为中心，着眼于市场资本的迅速变革，着眼于使一部分人先富起来，着眼于释放经济利益驱动的能量。并没来得及顾及第三部门。这当然主要是因为历史条件和不同时期的工作重点所限，但客观上的确也造成了社会发展的不平衡和新的社会矛盾日趋尖锐的问题。另一方面，由于市场化的深入，社会的结构也开始发生了质的变化：原来的单位人逐渐消失，代之而出现的社会人成了社会普遍现象。从社会人来说，他们有归宿组织的诉求，从政府来说，也需要有微循环系统对社会人重新进行组织。而这种组织不可能回到传统的政府包办一管到底的老路上去，惟有大力发展第三部门——自治性的社会组织，才能够解决从单位人转化为社会人后的组织缺位问题。

早在2002年提出“以人为本”的科学发展观开始，中国的发展战略就已经进入了一个新的阶段，这在学术界被称之为第二代发展战略。2008年的十七大更是从单一强调经济建设转向经济、政治、文化、社会四个建设同步进行，从使一部分人先富起来转向注重民生、共同享有改革开放的成果，从经济型政府转向服务型政府，从私人产品提供转向公共产品提供，这些具有划时代意义的战略大转移，堪比30年前提出的改革开放理论，既是强化执政能力的重要手段，也是以人为本的终极目的，更是对30年来的改革理论的完善、补充和发展。

十七大召开后不到两个月，北京市率先在社会建设方面独树一帜，成立了由38个政府部门一把手组成的北京市社会建设工作领导小组，市委书记刘淇任组长，下设的“北京市社建办”纳入政府序列，专司社会建设。这一改革步伐之大、力度之强、涉及范围之广，在全国首屈一指，具有极强的示范效应，给出了十七大后社会组织改革和发展趋势的强烈信号。

首先，北京模式彻底克服了小民政拉不动社会这辆大车的改革困境。目前，在民政部门登记管理的三类民间组织，其监管责任在这些民间组织的主管单位，如果这些民间组织按中央要求与政府脱钩，政社分开，甩掉“红帽子”，势必出现监管真空；另一方面，许多民间组织的经费来自各个政府部门或所授权服务项目，脱钩后应由政府购买服务，但具体操作中，民政部门无法替代各政府部门作为购买主体；更重要的是，民政部门登记管理的三类民间组织只是社会组织的极小一部分，绝大部分社会组织都分散在各个政府职能部门旗下，这种管理很多都已在明确在相关法规之中，单靠一个民政部门根本无法越过法规进行整合。涉及这种跨行业跨部门的改革，传统的办法就是成立临时班子齐抓共管。而北京的模式，实质上是把各部门的齐抓共管变成一个具体部门的常态工作，使得对社会组织管理的改革既有权威性，又有持续性，非常有创意。

第二，北京模式利用十大人民团体的特殊性质，开创性地提出“枢纽型”管理的概念，有效地解决了社会组织与政府脱钩后出现监管真空的问题。十大人民团体虽然有半官方性质，但毕竟不是政府机构。以十大人民团体作为枢纽进行弹性空间较大的、可松可紧的中间层次的监管，大大淡化了政府的色彩，但又不是将数十年遗留问题一刀切、硬着陆，留下了充分的缓冲区域，既可以克服对外交流的障碍，与国际惯例接轨，又可以克服内部管理的障碍，进退有距。

北京模式紧紧扣住十七大经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的工作布局，和形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局要求，专盯“上学难”、“就业难”、“看病难”、“物业纠纷”等一系列关乎民生的社会问题，被称为“具有革命性意义”，是“建国60周年里程碑式”的创新模式。可以预计，北京模式的示范和拉动效应将使全国社会建设的步伐大大提速，一轮规模庞大的、具有深远影响的、社会结构重新整合式的改革正在悄然来临。